الإدارة العامة

عبد الله طلبة

أولاً- مفهوم علم الإدارة العامة

1- تعريف الإدارة العامة:

 يعرّف الأستاذ الأمريكي Leonard D.White الإدارة العامة في أوسع معانيها بأنها: «تتكون من جميع العمليات التي تستهدف تنفيذ السياسة العامة. وإن هذا التعريف يغطي مختلف العمليات في كافة الميادين، مثل تسليم خطاب أو بيع أملاك عامة؛ أو إبرام معاهدة، أو منح تعويض لعامل مصاب، أو وضع طفل مريض في مستشفى… إلخ. ومجال الإدارة العامة، يشمل المسائل العسكرية، والشؤون المدنية، وكثيراً من أعمال المحاكم، كما يتناول أوجه النشاط الحكومي كافة كالبوليس، والتعليم والصحة، والأشغال العامة وغيرها...».

ويؤكد الأستاذ الفرنسي Marcel Waline أن: «العلوم الإدارية هي النظام الذي يدرس الوسائل الكفيلة بتأمين أحسن مردود للإدارات العامة».

هذا وإن الأستاذ Maurice Duverger يحاول أن يعطي تعريفين متكاملين للعلوم الإدارية قائلاً بأن: «العلم الإداري الذي هو فرع من العلوم السياسية يدرس سياسة تنظيم وعمل الإدارات…» وبأن «العلم الإداري - الذي هو فرع من العلوم السياسية - يدرس نشاط الإداريين، وموضوعه مماثل لموضوع الحقوق الإدارية، ولكنه عوضاً عن أن يكتفي بدراسة النظام القانوني للإدارة فإنه يدرس عمل الإدارة في الواقع».

في حين أن الأستاذ Roland Drago يعرّف علم الإدارة العامة بأنه: «علم إنساني يُعنى بوصف وتفسير بناء ونشاط جهاز الدولة القائم على توفير سياستها العامة بقصد اكتشاف القواعد المؤدية إلى أفضل تشغيل لهذا الجهاز». فالإدارة العامة نشاط يتعلق «بالتنفيذ» تنفيذ السياسة العامة للدولة. وفي هذا يقول الأستاذ محمد توفيق رمزي إن الإدارة العامة: «نشاط الجماعات المتعاونة في خدمة الحكومة في الإدارة التنفيذية على وجه التخصيص لتحقيق أهداف عامة مرسومة يعبر عنها بالسياسة العامة«. ولما كانت السياسة العامة للدولة توضع بمعرفة السلطة التشريعية؛ فقد فهم البعض خطأ أن الإدارة العامة هي فرع من فروع العلوم السياسية.

والحقيقة أن الإدارة العامة تعدّ  تنظيماً يندرج فيه كل من السلطة المركزية ممثلة في رئيس الدولة والوزراء والمحافظين، ومن السلطات اللامركزية الإقليمية والمرفقية التي تتكون من وحدات الإدارة المحلية، ومن الهيئات والمؤسسات العامة.

وهذا المفهوم العضوي للإدارة العامة يغاير المفهوم الوظيفي الذي يهتم بالفاعليات والأنشطة التي تنهض بها هذه الأجهزة والهيئات، ويتولد عنها علاقات بينها وبين الأفراد نتيجة للخدمات التي تقدمها لهم المرافق العامة، أو للفاعليات التي تقوم بها الهيئات الإدارية.

أما السياسة العامة للدولة فتتجسد في الأهداف التي تقرر الحكومة تنفيذها في مختلف مجالات الفعاليات التي تتدخل فيها الدولة، وتتنوع الأهداف التي تعمل الإدارة العامة على تحقيقها، ولا يشترط فيها أن تكون خيرة أو إنسانية، فكما أن حفظ النظام العام والرعاية الصحية والتعليم والضمان الاجتماعي تعدّ من الأهداف التي تعمل الإدارة العامة عادة على إدراكها، فإن القيام بحرب عدوانية يمكن أيضاً أن يكون هدفاً تسعى الإدارة العامة إلى تحقيقه. فعملية تحديد الأهداف التي تنهض الإدارة العامة بتنفيذها وتحقيقها هي إذن عملية خارجة عن نشاط هذه الإدارة، وتقوم بها سلطة أعلى منزلة من السلطة الإدارية، وهي السلطة السياسية. أي إن العمل الإداري إضافة إلى كونه يختلف عن العمل السياسي فإنه يجب أن يظل خاضعاً وتابعاً له. فمن المعروف أن نظام الدولة يأخذ في الانحطاط والتشوه عندما تترك السلطة السياسية عملها لتقوم به السلطة الإدارية، وينجم عن ذلك ما يسمى بالتكنوقراطية، كما أن فقدان الإدارة العامة لذاتها أو إدماجها في السلطة السياسية من خصائص الأنظمة الدكتاتورية.

وبناءً على ما سبق يمكن القول: «إن الإدارة تهتم بتحقيق الأهداف عن طريق قيادة وتوجيه وتنسيق العمل بين مجموعة الأفراد وتنمية قدراتهم وتخطيط وتنظيم ورقابة عمليات التنفيذ للتأكد من اتجاهها نحو تحقيق الأهداف».

وفي نهاية المطاف يمكن تعريف علم الإدارة العامة بأنه «العلم الذي يهدف إلى تنظيم وإدارة الطاقات البشرية والمادية بغية تحقيق وتنفيذ السياسة العامة للدولة».

2- نشأة علم الإدارة العامة:

الحقيقة أن الإدارة بدأت مع بداية الحياة الإنسانية، فحيثما وجد عدد من الأفراد فإنهم يحتاجون إلى تخطيط لمستقبلهم، وإلى عملية تنظيم لأسلوب حياتهم، وهم بالضرورة في حاجة إلى تحديد الأهداف التي يرمون إلى تحقيقها، وتوزيع مهام تحقيق هذه الأهداف على كل منهم، وهم يحددون طرق الإشراف والتوجيه والرقابة على حسن تنفيذ هذه الأهداف. وهذا كله يدخل في نطاق وظائف الإدارة.

نتيجة ذلك فإن من الخطأ الظن أن الإدارة ومبادئها هي أمور جديدة على الفكر الإنساني. وقد كان لها أهميتها منذ نشأة التجمعات، وكانت الإدارة بالتالي هي المعيار الذي يفرق بين المجتمعات المنظمة والمجتمعات الهمجية. كما ساعدت من ناحية أخرى على نمو المجتمعات الصناعية، وظهور الحضارات ورقي الدول ونموها.

على الرغم من وجود الفكر الإداري في الحضارات القديمة كالحضارة المصرية القديمة والصينية والإغريقية والرومانية واتساع مفهومه لدى الحضارة الإسلامية؛ فإن الإدارة بالشكل الذي نعرفه اليوم لم تتضح معالمها إلا مع نهاية القرن التاسع عشر وبداية القرن العشرين.

فقد أصبح للإدارة نظرية وقواعد ومبادئ يمكن الاسترشاد بها في مختلف أوجه نشاط المؤسسات العامة والخاصة. وقد أسهم هذا التطور في تكوين ملامح علم الإدارة استجابة للمشكلات التي ظهرت، وتطلبت الدراسة والبحث والتي بدأت مع بداية الثورة الصناعية (1765-1785) في إنكلترا في النصف الثاني من القرن الثامن عشر.

فقد كانت من نتائج الثورة الصناعية التي انتقلت من إنكلترا إلى دول أوربا الغربية والولايات المتحدة الأمريكية هيمنة هذه الدول على مصادر الطاقة والمواد الخام الموجودة في البلدان التي لم تحظَ ببذور ثورات صناعية فيها. وكان سلاح الآلة وتقدم الأدوات الحربية قد ساعد هذه الدول على الحفاظ على سيطرتها وهيمنتها واستعمارها حتى عهد قريب جداً.

وقد نجم عن الثورة الصناعية اكتشاف العديد من الاختراعات، وتطور شكل المصانع من حيث استخدام الآلات والمعدات، وأعداد هائلة من الأيدي العاملة، وكميات كبيرة من رؤوس الأموال، وظهور طبقات متميزة من المالكين والإداريين والمستثمرين والمستخدمين.

وقد تميزت هذه الحقبة بمركزية الفاعليات الإنتاجية، وتعقد العلاقات بين أرباب العمل والعمال، وانعدام الصلة المباشرة بين المنتجين والمستهلكين وضرورة اعتماد مبدأ التخصص الفني وتقسيم العمل.

ونتيجة ما تقدم فقد جابهت أرباب العمل مشكلات جديدة غير مألوفة لهم من قبل سواء ما تعلق منها بالجوانب المالية والتسويقية والعمالية أم ما تعلق منها بالحاجة إلى التخطيط والتنظيم والتوجيه والرقابة وإعداد الأطر وتأهيلها.

وهذه المشكلات الجديدة أبرزت أهمية الإدارة، وسلّطت الأضواء على ضرورة البحث عن مبادئ ومفاهيم علمية للإدارة الناجعة، وقد أسهم عدد كبير من المفكرين في صياغة نظرية الإدارة العلمية، منهم الأمريكي فردريك تايلور Frederick Taylor والفرنسي هنري فايولHenri Fayol.

3- تطور علم الإدارة العامة:

على الرغم أن الولايات المتحدة الأمريكية تعد مهد دراسة علم الإدارة العامة الحديثة فإن الدراسات الإدارية الحديثة بدأت تظهر في فرنسا منذ أواخر القرن السابع عشر وفي القرن الثامن عشر، ولكن مؤلفات هذه الحقبة من الزمن كادت تصبح في طي النسيان إلى أن أخذ بعض الفقهاء المحدثين في دراسة هذه المؤلفات وإبرازها.

وفي سورية عرفت بلاد الشام في عصر الدولة العربية الإسلامية المبادئ والمفاهيم المتعارفة اليوم في شؤون الحكم والإدارة، وقد أصبحت دمشق في عصر الأمويين مدرسة يتخرج فيها القادة والأمراء والجند. ولما بويع عمر بن عبد العزيز شرع لأول أمره بصرف عمال من كان قبله من بني أمية، واستعمل أصلح من قدر عليه، فسلك عماله طريقته، وأخذ يرد المظالم مظلمة مظلمة لا يدع مما كان في أيدي أهل بيته إلا رده. وقد كتب إلى عامله على خراج خراسان: «إن للسلطان أركاناً لا يثبت إلا بها، فالوالي ركن، والقاضي ركن، وصاحب بيت المال ركن، والركن الرابع أنا، وليس من ثغور المسلمين ثغر أهم إليَّ ولا أعظم عندي  من ثغر خراسان، فاستوعب الخراج، وأحرزه في غير ظلم، فإن يك كفافاً لأعطياتهم فسبيل ذلك، وإلا فاكتب إلي حتى أحمل إليك الأموال، فتوفر لهم أعطياتهم». ولما وجد خراج تلك البلاد يفضل عن أعطيات جندها وأهلها قسم عمر الفضل في أهل الحاجة. ووجه عنايته القصوى إلى ذوي العاهات والأيتام والأطفال، واتخذ داراً لإطعام المساكين والفقراء وابن السبيل، ونظر في السجون، وأمر أن يستوثق من أهل الدعارات، ويكتب لهم برزق الصيف والشتاء، ويعاهد مريضهم ممن لا أهل له ولا مال، ولا يجمع في السجون بين قوم حبسوا في دين وبين أهل الدعارات في بيت واحد، ولا حبس واحد، وجعل للنساء حبساً على حدة، وعهد بالحبوس إلى من يوقن بأمانتهم ومن لا يرتشي، «فإن من ارتشى صنع ما أمر به». وأطلق الجسور والمعابر للسابلة يسيرون عليها دون بدل؛ لأن عمال السوء تعدوا غير ما أمروا به، وجعل لكل مدينة رجلاً يأخذ الزكاة. وكان عمر لا يقطع أمراً دون استشارة، وأبعد عن حماه الشعراء والخطباء وما كان يحب المديح والهجاء.

وبعد أن تداعت الحضارة العربية الإسلامية، وخضعت الدول العربية للحكم العثماني فترة امتدت أربعة قرون؛ أصبحت هذه البلاد في حالة تخلف اقتصادي واجتماعي وإداري كما أنه بعد أن احتضرت الامبراطورية العثمانية لم يقدر للحكم الوطني عام 1920 أن يستمر فترة كافية لتمكينه من إرساء مبادئ الإدارة العامة الحديثة. فجاء الانتداب الفرنسي حاملاً معه أسس التنظيم الإداري المركزي والمحلي المعروف في فرنسا، بيد أن التخلف الاقتصادي والثقافي الذي عرفته البلاد في ذلك الوقت ساعد المستعمر على أن يستغل هذا التنظيم البدائي لمصالحه واستمرار سيطرته. فاقتصرت مهام الإدارة على توفير الخدمات الأساسية، واستخدمت الوظيفة العامة أداة لشراء الذمم وخلق طبقة من التابعين والموالين للمستعمر، كما قسمت البلاد إلى محافظات أشبه ما تكون بدويلات مرتكزة إلى اعتبارات طائفية وعشائرية.

وبعد زوال الانتداب الفرنسي قام عهد الاستقلال الوطني، فأخذت الإدارة العربية السورية على عاتقها مهمة تشجيع الاقتصاد الوطني والتقدم الاجتماعي وإقامة الجيش الوطني. وقد عرفت الإدارة السورية في ظل دولة الجمهورية العربية المتحدة تطوراً كبيراً، فأعيد تنظيم الجهاز الإداري، وأنشئت وزارة للتخطيط عهد إليها بوضع خطة شاملة وبعيدة المدى للتقدم الاقتصادي والاجتماعي، وجرى تأميم بعض الفاعليات الاقتصادية الأجنبية والوطنية.

وبعد قيام ثورة الثامن من آذار عام 1963 بقيادة حزب البعث العربي الاشتراكي التي جاءت رداً على الحركة الانفصالية الرجعية بهدف تحقيق التحولات الاشتراكية وإجراء تغيير جذري في بنية المجتمع العربي السوري. وذلك عن طرق التشديد المستمر على ترسيخ حقيقة أساسية هي تنمية دور الجماهير وممارستها مسؤوليتها في توجيه شؤون الحكم بواسطة الممارسة الفعلية والصحيحة للديمقراطية الشعبية.

ويبدو أن الإدارة العامة السورية في ظل الحركة التصحيحية عام 1970 أخذت تنهض بأعباء جسيمة وضخمة، فبعد توسع قاعدة القطاع العام وانحسار القطاع الخاص أصبحت الإدارة العامة تنهض بعبء التطور الاقتصادي والصناعي والاجتماعي والثقافي، وتسهم على نحو فعال في عملية البناء والتقدم واللحاق بالركب الحضاري المعاصر.

وتعدّ أبحاث علم الإدارة العامة في سورية اليوم شبه منعدمة، ولا يمكن مقارنتها بمثيلاتها في البلاد المتقدمة، كما أن هناك اتجاهاً واضحاً لتجاوز هذا الواقع ولاسيما بعد إنشاء المعهد العالي للتنمية الإدارية، والبدء بقبول عدد من المرشحين الذين يتبعون محاضرات في العلوم القانونية والاقتصادية والإدارية للتقدم إلى مسابقة كبرى تؤهلهم للدخول إلى المعهد الوطني للإدارة العامة  National Institute  of Public Administration»«INA»» الذي تم افتتاحه في عام 2004.

والحقيقة أن مواضيع علم الإدارة العامة لم تلق الاهتمام الذي تستحقه نتيجة إهمال المؤسسات الإدارية والعلمية والحقوقية في التصدي والمعالجة المتعمقة لفروع هذا العلم الحديث. وينجم عن ذلك ضرورة مضاعفة الجهود الصادقة في سبيل التقدم والارتقاء بمستوى إدارة هي في أمس الحاجة إلى اتباع مبادئ علمية سليمة تستطيع عن طريقها أن تنهض بأعبائها الضخمة التي لا تكف عن التزايد والتعقيد.

ثانياً- موقع علم الإدارة العامة من بقية فروع العلوم الاجتماعية

لقد أكدت مدرسة الإدارة العلمية Scientific management الأمريكية الطابع العلمي لدراسة الإدارة، وأخذت في البحث عن مبادئ الإدارة الرشيدة، فأوجدت عدداً من المبادئ: وحدة القيادة، التخصص، تدرج المسؤولية وتفويضها… إلخ. وقد عارضت هذه المدرسة المنهج العملي الأنكلوسكسوني الذي لا يكترث كثيراً بالقواعد والمبادئ العامة، ورأت وجوب اتباع المنهج العلمي في هذه الدراسة؛ لكي يكتب لها الازدهار والتقدم بوصفها علماً حقيقياً.

وقد ذهب أعضاء المدرسة الاجتماعية النفسية L’École socio - psychologique التي يقودها هربرت سيمون H.Simon إلى عدّ دراسة الإدارة فناً، وأن ما توصل إليه الباحثون في نطاق الإدارة من نتائج ومبادئ تعدّ بمنزلة توجيهات وتوصيات ليست لها صفة علمية، بل تناقض بعضها أحياناً.

والواقع أن الإدارة تقوم على فن استخدام العلم، وذلك حتى يؤتي التطبيق أفضل النتائج، فالعلم يحدد لرجل الإدارة ما يجب أن يتحصل عليه ويستوعبه، وما يجب أن يلتزمه من قواعد، والفن يمكنه من تطبيق تلك القواعد بأكبر قدر من الفاعلية. فالعلم والفن في مجال الإدارة متلازمان، كما أن التعلم والخبرة والموهبة ما هي إلا عناصر متلازمة ومتكاملة.

يتبين مما سبق أن جوهر علم الإدارة هو ناتج لتفاعل الجهد الجماعي المنظم، والإمكانات المتاحة بهدف القيام بإنتاج سلعة أو تقديم خدمة، وهو يتم في أي نوع من أنواع المنظمات صناعية كانت أو زراعية أو خدمية أو تجارية.

والإدارة لا يمكنها أن تعمل بمعزل عن العلوم الأخرى؛ لأنها تتعامل أساساً مع الجهود الجماعية التي تتأثر بالعديد من المؤثرات البيئية والنفسية، وهذا مفاده أن علم الإدارة العامة على صلة بفروع العلوم الاجتماعية الأخرى، بل له ارتباط أيضاً بالعلوم الطبيعية؛ لأن التطورات التكنولوجية والتقدم العلمي في سائر مجالات الحياة له آثاره وانعكاساته على الإدارة.

1- الإدارة وعلم السياسة:

الحقيقة أن علم الإدارة العامة نشأ وترعرع في كنف علم السياسة، وقد نادى عدد من أساتذة العلوم السياسية بضرورة وضع المبادئ العلمية المستقلة والمتميزة لهذا العلم، وهكذا فقد حاول الرئيس الأمريكي ولسن في مقاله الشهير «دراسة الإدارة العامة» أن يجد معياراً للتفرقة بين الإدارة العامة والسياسة، فقال: «الإدارة إنما تعني كيفية أداء الأعمال على عكس السياسة التي تعني تحديد الأهداف وتحديد ما ينبغي القيام به من أعمال، وهذا فضلاً عن أن السياسة تتسم بالتسريع والاندفاع، ولذلك فإن الشؤون الإدارية تختلف عن الشؤون السياسية على الرغم أن السياسة هي التي تحدد مهام الدولة».

والحقيقة أن دعوى الفصل بين السياسة والإدارة قد أصبحت مهجورة بعد أن حققت الإدارة العامة ذاتيتها ومبادئها العلمية، وأضحت الإدارة العامة ترتبط بالسياسة بصلات وثيقة.

وهذا ما دفع الأستاذ الفرنسي موريس ديفيرجيه Maurice Duverger في العلوم السياسية أن يعرف العلوم الإدارية على النحو التالي: «العلم الإداري الذي هو فرع من العلوم السياسية يدرس سياسة تنظيم وعمل الإدارات، كما يدرس نشاط الإداريين، وموضوعه مماثل لموضوع الحقوق الإدارية، ولكنه عوضاً عن أن يكتفي بدراسة النظام القانوني للإدارة؛ فإنه يدرس عمل الإدارة في الواقع».

ينجم مما تقدم أن الإدارة العامة تحظى باهتمام القيادة السياسية، كما تحظى السياسة العامة باهتمام رجال الإدارة. وتفسير ذلك أن السياسيين يهتمون بالإدارة العامة بوصفهم وزراء أو أعضاء في المجالس التشريعية أو في التنظيمات السياسية أو الشعبية، كما أن الإداريين يهتمون بالسياسة العامة لكونهم أعضاء مسؤولين حيث يشاركون الوزراء في مقترحاتهم وآرائهم في رسم الأهداف العامة، كما يظهر اهتمامهم بالسياسة في حال تمتعهم بعضوية التنظيمات السياسية (الأحزاب)، ولذلك قيل: إن الإداري الناجح هو الذي يملك حاسة سياسية سادسة بجوار الحواس الخمس المعروفة. ويجب التنويه بأن هذه العلاقة الوثيقة بين علم السياسة وعلم الإدارة العامة لا تنفي ذاتية علم الإدارة العامة واستقلاليته بحسبانه علماً متميزاً إذ تبقى الواقعة الإداريةFait administratif مستقلة عن الواقعة السياسية Fait politique.

2- الإدارة العامة والقانون الإداري:

الحقيقة أن الإدارة العامة بمدلولها الوظيفي والعضوي تمثل قطب الرحى في دراسة كل من علم الإدارة العامة والقانون الإداري. ذلك أن علم الإدارة العامة يتضمن مجموعة المبادئ والأساليب العلمية التي تطبق على الإدارة منظمة أو نشاطاً؛ أي تبعاً لمدلولها العضوي والموضوعي مثل مبادئ التنظيم والقيادة والرقابة.

وكذلك يتضمن القانون الإداري مجموعة القواعد القانونية التي تطبق على الإدارة نفسها سواء أقصد بذلك مدلولها العضوي أم الموضوعي، فيتناول مجموعة القواعد القانونية المتعلقة ببنيان هيكل الجهاز الإداري في الدولة سواء على المستوى المركزي أم اللامركزي، وكذلك مجموعة القواعد القانونية المتعلقة بالنشاط الإداري ذاته؛ هذا فضلاً عن مجموعة القواعد القانونية المتعلقة بالرقابة القضائية على نشاط الإدارة.

والحقيقة أن القانون الإداري يتناول الجانب القانوني للإدارة في حين يتناول علم الإدارة العامة جانبها الفني.

وتجدر الإشارة إلى أن توجيه القانون الإداري اهتمامه البالغ للمحافظة على مبدأ المشروعية ورغبته الملحة في تحقيق التوازن بين فعالية الإدارة وامتيازاتها من ناحية والحقوق والحريات العامة التي يتمتع بها الأفراد من ناحية أخرى قد أضعف من فاعلية هذا القانون فيما يتعلق بالمسائل الفنية.

وعلم الإدارة يبحث عن أفضل الطرق الفنية الواجب اتباعها في تنفيذ المهام الموكلة للإدارة العامة، فهو يدرس الإدارة كما هي موجودة بالفعل وإن خالفت نصوص القانون، وذلك بقصد زيادة إنتاجها ورفع مستوى أداء عمالها عن طريق إعدادهم علمياً ومعالجة أوضاعهم اقتصادياً واجتماعياً، وهو في ذلك لا يهمل القانون الإداري، وإنما يبحث في كيفية تطبيق قواعده عملياً؛ لكي يقوم بتقديرها وتقييمها من حيث آثارها في فعالية الإدارة وكفاءتها.

ينجم عما تقدم أن علم الإدارة العامة والقانون الإداري متكاملان يؤثر كل منهما في الآخر، ويتأثر به، وهما يبغيان وصول الإدارة العامة إلى تحقيق الأهداف المرسومة لها من قبل القيادة السياسية على أحسن وجه وتنفيذها.

ويمكن القول إن موقع علم الإدارة العامة بالنسبة إلى القانون الإداري يماثل موقع علم السياسة بالنسبة للقانون الدستوري.

3- الإدارة العامة وعلم المالية العامة:

الحقيقة أن المال يعدّ عنصراً أساسياً من العناصر اللازمة لكل نشاط وإصلاح، وعلى هذا فإن نجاح الإدارة العامة في أداء رسالتها والنهوض بالأعباء الملقاة على كاهلها، يتوقف إلى حد كبير على حجم مواردها المالية، وعلى المرونة المتاحة في استخدام هذه الموارد. وتهدف الإدارة العامة إلى تنظيم الطاقات البشرية والإمكانات المادية في سبيل وضع سياسة الدولة موضع التنفيذ الفعلي، وهذا يعني أن تصرفات الإدارة ترتب آثاراً مالية. ويكفي إلقاء نظرة سريعة على موازنة الدولة حتى نتمكن من معرفة التوجهات الأساسية للسياسة العامة ومدى قدرة الإدارة على النهوض بها، ذلك أن إدارة  التنمية الاقتصادية والاجتماعية وتوجيهها أصبحت تدخل في نطاق مهام الإدارة العامة.

ولابد من التنويه بأن الإدارة العامة يقع على كاهلها مهمة توفير الموارد المالية الكافية لتغطية نفقات الدولة العامة وفقاً لأساليب علمية وعادلة، وهي التي تنفق هذه الموارد من أجل تحقيق الأهداف المحددة من قبل القيادة السياسية.

ينجم عما تقدم أنه من الصعب جداً رسم الحدود الفاصلة بين علمي الإدارة العامة والمالية العامة للصلات الوثيقة بينهما.

4- الإدارة العامة وعلم الاقتصاد:

يُعرف علم الاقتصاد بأنه العلم الذي يدرس النشاط الإنساني في المجتمع من وجهة نظر الحصول على الأموال والخدمات بغية إشباع الحاجات المختلفة للدولة والأفراد. كما أنه يبحث في حسن استغلال الموارد الطبيعية والبشرية المحدودة بأعلى درجة من الكفاية لإشباع الحاجات الإنسانية المتزايدة. كما يتعرض علم الاقتصاد لدراسة الإنسان في أهم جانب من جوانب حياته الاجتماعية، وهو جانب إشباع حاجاته المتزايدة سواء أكانت مادية أم غير مادية. فهو يعالج مشكلات الإنتاج والاستهلاك والتوزيع والتبادل وغيرها من المشكلات.

والعلاقة بين الإدارة والاقتصاد تظهر في ضرورة أن يكون رجل الإدارة ذا عقلية اقتصادية، حتى يمكنه عند قيامه بتوجيه جهود من يعملون معه أن يأخذ في حسبانه الدوافع الاقتصادية التي تحرك جهودهم من أجور وحوافز ومزايا مادية ورعاية صحية، كذلك المشكلات الاقتصادية المطلوب منه حلها سواء تلك الخاصة بالإنتاج والحجم الاقتصادي للإنتاج، أم توفير المستلزمات، أم اختيار منافذ التوزيع أم تحديد احتياجات السوق أو التسعير، أم تلك الخاصة بالنواحي المالية وتوفير الأموال اللازمة للاستثمارات أو للتشغيل أو لمقابلة الاحتياجات العاجلة.

وتتجسد هذه الصلة في أن علم الإدارة العامة إنما يبغي تحقيق أهداف الدولة - ومنها الأهداف الاقتصادية - بكفاءة وبأقل تكلفة ممكنة من حيث الجهد والوقت والمال، وهذا لا يخرج أيضاً عن الهدف الخاص لعلم الاقتصاد بصفة عامة. وهذا يستلزم من القائد الإداري أن يكون ملماً بالمبادئ الأساسية للنظريات الاقتصادية المتباينة ومتفهماً للأوضاع الاقتصادية في بلده.

5- الإدارة وعلم النفس:

يعرف علم النفس بأنه العلم الذي يبحث في دوافع السلوك، ومظاهر الحياة العقلية الشعورية منها واللاشعورية. أي إنه يدرس السلوك الإنساني، ويستخدم الأساليب العلمية في دراسة نواحي نشاط الفرد واتجاهاته الذهنية والتوصل إلى أفضل الطرق لتحقيق الرضاء والرخاء له.

والحقيقة أن علمي الإدارة والنفس يتعاملان مع البشر، فعلم النفس يدرس الفرد واتجاهاته وسلوكه في حين أن الإدارة تعمل من خلال الفرد أو الجماعة. وقد أوضحنا في تعريفنا لعلم الإدارة العامة أن الإدارة تهدف إلى تحقيق السياسة العامة للدولة وتنفيذها عن طريق تنظيم الجهود البشرية والطاقات المادية.

والواقع أن قدرة القائد الإداري على تنظيم الجهود البشرية وحثهم على بذل أقصى ما لديهم من طاقة مع احتفاظهم بمعنويات عالية وحب للإنجاز والأداء والتطوير يتوقف إلى حد كبير على الاستعانة بالنتائج التي توصل إليها علماء النفس من خلال الدراسات والأبحاث على الفرد وميوله واتجاهاته والعوامل المتحكمة في تصرفاته؛ وعن سلوك الجماعات وتفاعلها وكيفية التأثير فيها ومعاملتها وتوجيهها نحو تحقيق الأهداف.

وقد اتسع نطاق علم النفس في مجال الإدارة الصناعية، فنجد أن علم النفس الصناعي أصبح له دور كبير في مجال الإدارة بعد ازدياد المشكلات الصناعية والاقتصادية ومشكلات الإنتاج ومشكلات الأفراد العاملين.

ويرجع الفضل في إبراز الصلة بين علم النفس وعلم الإدارة العامة إلى العالم الأمريكي سيمون H.Simon، وهذه الصلة الوثيقة يجب ألا تؤدي إلى الخلط بين هذين العلمين. كما أن علم الإدارة العامة يستفيد كثيراً من النتائج التي توصل إليها علم الاجتماع لتفسير الظواهر التي يدرسها؛ لأن الإدارة مهما تقدمت في نطاق العلوم التقنية والفنية فإن الجهود البشرية تبقى محور تقدمها الحقيقي، كما أن ثقة المواطنين بفاعليتها وقدرتها على النهوض بالتقدم والازدهار الاقتصادي والاجتماعي تشكل ركيزة أساسية في نجاح الإدارة العامة.

مما تقدم يتضح لنا أن علم الإدارة العامة وثيق الصلة بالعلوم الاجتماعية الأخرى، كما يحتاج إليها لتحقيق الإنجازات المطلوبة وتفهم ظروف الأفراد وسلوكهم، فإنها تحتاج إليه لإثبات سلامة النظريات والأبحاث التي تتوصل إليها وصحتها.

6- الإدارة العامة وإدارة الأعمال:

تهدف الإدارة بصفة عامة إلى تنفيذ سياسة معيّنة عن طريق استخدام الإمكانات والطاقات البشرية والمادية المتاحة للقائد الإداري وفقاً لمبادئ علمية أثبتت التجربة صلاحيتها للنهوض بأعباء الإدارة على نحو أمثل.

وهذه المبادئ يمكن تطبيقها في نطاق المشروعات العامة والخاصة على السواء مع الأخذ في الحسبان ظروف كل منها، وعلى الرغم من أن الإدارة استقت أصولها التطبيقية من دراسة المنظمات العامة كالمنظمات العسكرية وأجهزة الحكم؛ فإن الجزء الأكبر من التطور المعاصر ومعظم كتابات رواد الإدارة الأوائل والمعاصرين وأبحاثهم قد تمت في مجال الأعمال الخاصة والمصانع على وجه الخصوص.

وقد دفعت الصلة الوثيقة بين إدارة الأعمال والإدارة العامة بعض الجامعات الأمريكية إلى الجمع بينهما في دراسة واحدة، ولكن الحقيقة أن لكل منهما ميداناً يميزه إلى حد ما من الآخر.

وقد بين الأستاذ غلادن Gladen الفروق بين إدارة المشروعات العامة وإدارة المشروعات الخاصة المستندة إلى الغرض من كل منهما في النواحي التالية:

1- يعمل المشروع العام عادة في ظروف احتكارية Monopoly conditions، وتسود المشروعات الخاصة روح المنافسة الحرة. ولكن يبدو حالياً أن كثيراً من المشروعات الخاصة تعمل أيضاً في ظروف احتكارية، كما أن الدولة تدير أحياناً مشروعات عامة صناعية وتجارية مستخدمة أساليب المشروعات الخاصة، وتطبق الكثير من قواعد إدارة الأعمال السائدة في هذه الأخيرة؛ على الرغم من أن الأنظمة الاقتصادية الحديثة أخذت تبعد المشروعات العامة والخاصة على السواء عن العمل في الظروف الاحتكارية.

2- يجب على الموظف العام -وهو يؤدي واجبه في نطاق الإدارة العامة- أن يتحسس روح المصلحة العامة، فليس هدف الإدارة العامة تحقيق الربح، بل تقديم خدمة عامة للمواطنين.

3- يلتزم الموظفون إعمال قاعدة المساواة بين جميع المواطنين في الإفادة من خدمات المرفق العام، وعدم إيثار بعضهم بأنواع ممتازة من الخدمات.

4- الغالب في نطاق الإدارة العامة أن يعمل الموظف بصفته لا باسمه «anonymity»، ولهذه القاعدة استثناءات في بعض الأحوال.

5- يهيمن على الإدارة العامة قاعدة «المسؤولية العامة»، فرجال الإدارة العامة مسؤولون عن تصرفاتهم أمام الجمهور، وتتحقق هذه المسؤولية بعدة طرق سياسية وقضائية، ونعتقد أن هذه القاعدة تمتد لتشمل مدير المشروع الخاص الذي يعدّ مسؤولاً أمام مجموع المساهمين والموردين والعمال والمستهلكين والمجتمع بصفة عامة.

6- تخضع الإدارة العامة لقاعدة أصيلة بمقتضاها يتعين تزويد الأفراد بجميع المعلومات التي تساعدهم على ممارسة حقهم في الرقابة. ويلاحظ أن تبادل المعلومات ونظام الاتصال قد انتشر بشكل واسع في نطاق المشروعات الخاصة.

7- تتميز المشروعات العامة بخضوعها لتنظيم يتم على نطاق واسع، وينجم عن ذلك كثير من المشكلات. ويجدر التنويه أن هذه الصفة تشمل عدداً من المشاريع الخاصة، فبعض الشركات الأمريكية بلغت من الضخامة حداً عظيماً، وقد يكون تنظيمها أكثر تعقيداً من تنظيم حكومات بعض الدول الصغيرة.

8- لما كانت المشروعات العامة لا تخضع لظروف المنافسة الحرة التي تسود المشروعات الخاصة من حيث المبدأ، فقد أصبح لازماً الاستعاضة عنها بقاعدة «اختبارات الكفاية» التي يقصد من ورائها الكشف عن الكفايات، وإيجاد الحوافز لزيادة الإنتاج.

ويجدر التنويه أن المشروع الخاص يولي هذا الموضوع عناية فائقة؛ إضافة إلى أن الإدارة العامة تسير وتحيا في فلك القانون الإداري وأن لهذا القانون أثره المباشر في جميع الموضوعات التي تثيرها دراسة الإدارة العامة. وهذا القانون يحقق للإدارة العامة في النظام الفرنسي بعض الامتيازات التي لا تتوافر لها في النظام الأنكلوسكسوني؛ بهدف تحقيق المصلحة العامة التي تعمل من أجلها.

ويلاحظ أن التقارب بين الإدارة العامة وإدارة الأعمال آخذ في الازدياد لأسباب عدة، أهمها:

¯ إن المشرع في معظم الدول لم يعد يترك المشروعات الخاصة حرة تماماً في تنظيم أمورها، بل أخضعها لقدر كبير من الرقابة التي تستهدف حماية المصلحة العامة.

¯ إن الحكومات قد بدأت تسلك المجالات التي كانت مخصصة للمبادرات الفردية، فأخذت تدير مشروعات اقتصادية وتجارية، وكان من اللازم لكي تنجح هذه المشروعات أن تتم إدارتها وفقاً لقواعد شبيهة بتلك التي تتبع في إدارة المشروعات الخاصة، ومن ثم فإن قواعد إدارة الأعمال الخاصة تلتقي إلى حد كبير قواعد الإدارة العامة في تلك المشروعات، إضافة إلى ذلك فإن خاصية كبر الحجم لم تعد قاصرة على الإدارات الحكومية، كما أن الاحتكارات أخذت تظهر في مشروعات الأعمال، والكثير من المشروعات الخاصة تؤمن بالخدمة العامة، كما أن قياس الكفاية لم يعد من الخصائص المتصلة بالإدارة العامة.

ينجم عمَّا سبق أن الصلة بين الإدارة العامة وإدارة الأعمال صلة وثيقة والمبادئ المجردة التي تحكم الاثنين واحدة على الرغم من اختلاف الهدف ووسائل تحقيقه. فهما توءمان متلازمان يجمعهما ميدان الإدارة، كما أن هذه الأخيرة وثيقة الصلة بباقي فروع العلم الاجتماعي، ولا تستطيع أن تعمل بمعزل عنها.

- إبراهيم عبد العزيز شيحا، الإدارة العامة- العملية الإدارية (الدار الجامعية للطباعة والنشر، بيروت 1982).

- طارق المجذوب، الإدارة العامة (منشورات الحلبي الحقوقية، بيروت 2005).

- عادل حسن، الإدارة (مؤسسة شباب الجامعة، الإسكندرية 1979).

- عبد الله طلبه، الإدارة العامة- دراسة مقارنة (مطبوعات جامعة دمشق، 1984).

- عبد الغني بسيوني عبد الله، أصول علم الإدارة العامة (الدار الجامعية للطباعة والنشر، بيروت 1992).

- عمرو غنايم وعلي الشرقاوي، تنظيم وإدارة الأعمال (دار النهضة العربية، بيروت 1982).

- ماجد الحلو، علم الإدارة العامة (مؤسسة شباب الجامعة، الإسكندرية 1973).

- محمد حامد الجمل، ديموقراطية الحكم المحلي (القاهرة 1961).

- محمد عدنان النجار، الأسس العلمية لنظرية التنظيم والإدارة (دمشق 1980).

- محمود عساف، أصول الإدارة (دار النشر العربي، القاهرة 1972).

- موفق حديد محمد، الإدارة العامة (دار الشروق للنشر والتوزيع، عمّان 2004).

- Bernard GOURNAY, Introduction à la science administrative, (Paris, 1966).

- Georges LANGROD, La science et l’enseignement de l’administration publique aux Etat- Unis, (Paris, 1954).

- Leonard D. WHITE, Introduction to the Study of Public Administration, (The Macmillan comp, 1955).

- euvre collective, Traité de science administrative, (éd. Mouton, Paris 1966).

- Roland DRAGO, Cours de science administrative, (Paris, 1969).