الضبط الإداري

نجم الأحمد

مفهوم الضبط الإداري

أهداف الضبط الإداري

هيئات الضابطة الإدارية

وسائل ممارسة الضابطة الإدارية

مدى سلطة الضابطة الإدارية

يستهدف الضبط الإداري تنظيم مباشرة الحقوق والحريات بما يوافق تمتع الأفراد بها على قدم المساواة، ومن ثم فإن ممارسة كل إنسانٍ لحقوقه وحرياته المقررة دستورياً تجد حدها الطبيعي في كفالة تمتع أفراد الجماعة الآخرين بالحقوق والحريات ذاتها، مما أوجب تنظيم الحقوق والحريات على نحوٍ يمنع إساءة استعمالها، بحيث تتخذ الحدود التي يقتضيها هذا التنظيم صفة العمومية، من خلال قواعد قانونية مجرّدة تلزم الجميع من دون تمييز.

ويراد بالضبط الإداري وفقاً للمعنى الواسع فرض القيود على نشاط الأفراد وحرياتهم، بهدف تنظيم مباشرتهم لحرياتهم،حماية للمجتمع من الاضطراب والفوضى، وتحقيقاً للأمن والانضباط الاجتماعي العام، وهو تبعاً لذلك يتميز بالصفات التالية:

> التوجه أساساً إلى نشاط الأفراد، فلا يمتد الضبط الإداري إلى أنشطة الهيئات العامة إلا بصورة استثنائية.

> كما أن النشاط الذي يخضع للتنظيم يبقى نشاطاً خاصاً، بمعنى أن هذا التنظيم لا يكفي لكي يجعل منه مرفقاً عاماً.

> يستهدف الضبط الإداري منع الاضطراب، والحيلولة دون حدوث الفوضى، ومنع تفاقمها، فهو ذو طبيعةٍ وقائية.

أولاً ـ مفهوم الضبط الإداري:

أ ـ تعريف الضبط الإداري:

وبالتعريف يقصد بالضبط الإداري "مجموعة القواعد التي تفرضها الإدارة العامة على الأفراد، بغية تنظيم حرياتهم العامة، أو بمناسبة ممارستهم لنشاطٍ معين، بهدف المحافظة على النظام العام في المجتمع، أي لتنظيم المجتمع تنظيماً وقائياً".

وللضبط الإداري صلة وثيقة بالحريات العامة، وحقوق الأفراد، إذ إن صيانة النظام العام تقتضي في العادة فرض قيود عليها، وهذا يتم عن طريق النصوص التشريعية، واللوائح المكمّلة أو المفسّرة، الصادرة في إطار لوائح الضبط من قبل السلطة التنفيذية.

وصيانة النظام العام تكون في الأماكن العامة، كالطرق، والساحات العامة، فلا تتدخل الضابطة الإدارية في الأماكن الخاصة، إلا إذا تجاوز ما بداخلها إطارها إلى خارجها. وذلك كما في حالة الضجة المنبعثة من أجهزة المذياع، أو التلفاز لمساسها بالسكينة العامة، وكما في حالة وجود مرض وبائي بداخلها يؤثر انتشاره في الصحة العامة، أو احتوائها على وحشٍ هائج أو ثائر يهدد الأمن العام.

ووفقاً لما تقدم فإن الضبط الإداري هو نوع من التوازن والتوفيق بين المصالح التي تستهدفها الجماعة، والاحترام الواجب نحو نشاط الفرد، إنه ضرورة لا غنى عنها في كل مجتمع يقوم على مبدأ سيادة القانون.

ب ـ تمييز الضبط الإداري:

1ـ الضبط الإداري والضبط القضائي:

يختلف الضبط الإداري عن الضبط القضائي، فمهمة الضبط الإداري وقائية تتمثل في العمل على صيانة النظام العام وحفظه بمنع الأفعال التي من شأنها الإخلال به قبل وقوعها، سواء أكانت هذه الأعمال جرائم يعاقب عليها القانون، أم لم تكن كذلك. أما الضبط القضائي فوظيفته تحرّي الجرائم بعد وقوعها، والبحث عن مرتكبيها، وجمع الأدلة، تمهيداً لتسليم الفاعلين إلى المحاكم الجزائية لمحاكمتهم، وكذلك توقيع العقوبات المناسبة بحقهم.

ويبدو أن وظيفة الضبط الإداري أوسع مدىً من وظيفة الضبط القضائي، وذلك لأن الأولى تتضمن العمل بالوسائل كافة لمنع ـ أو محاولة منع ـ كل فعلٍ من شأنه الإخلال بالنظام العام، أو محاولة الإخلال به، وسواء كان هذا العمل جريمة يعاقب عليها قانون العقوبات، أم لم يكن كذلك. أما وظيفة الضبط القضائي فلا تمارس إلا إذا نجم عن الفعل جريمة يعاقب عليها.

وتبدو أهمية التفريق بين الضبط الإداري والضبط القضائي في اختلاف النظام القانوني الذي يحكم كلاً منهما، فالأول يخضع للقانون الإداري، وتراقب مشروعيته المحاكم الإدارية، والثاني يخضع لقانون أصول المحاكمات الجزائية، وتختص بمنازعاته المحاكم الجزائية. إضافة إلى ذلك فإن أعمال الضبط الإداري تخضع لرقابة الإدارة، أما أعمال الضبط القضائي فتخضع لإشراف النيابة العامة، والأضرار الناجمة عن أعمال الضبط الإداري يمكن أن تثير مسؤولية الإدارة، أما تلك الناجمة عن أعمال الضبط القضائي فما تزال إمكانية التعويض عنها مختلفاً فيها في أغلب الدول.

لكن الاختلافات التي تفرّق بين الضبط الإداري والضبط القضائي لا تحول دون وجود علاقات متبادلة بينهما، فكلاهما يساعد على صيانة النظام العام، عن طريق الردع الذي تحدثه العقوبة في النفوس. كما أن الضبط الإداري يساهم في التقليل من عدد الجرائم التي يتعقبها الضبط القضائي، وهذا يصبّ مباشرة في المحافظة على النظام العام، وصون حريات الأفراد. يضاف إلى ذلك أنه غالباً ما ينهض بعبء كل من الضبطين أشخاص أو هيئات مشتركة، فالمحافظون، ومدراء المناطق، ومدراء النواحي، والمخاتير، وضباط الأمن، والشرطة… ينهضون بوظيفة الضبط القضائي، في حين أنهم في الوقت ذاته من رجال الضبط الإداري. لكن لا بد من التنويه أن بعض رجال الضبط القضائي لا يكتسبون صفة الضبط الإداري مهما كان الوضع، فالنائب العام من رجال الضبط القضائي، ولا يمكن أن يغدو في حالٍ من الأحوال من رجال الضبط الإداري. كما أن رئيس الدولة، والوزراء، وأمناء سر المحافظات هم من رجال الضبط الإداري، ولكن ليس لهم ذكر في المادة (8) من قانون أصول المحاكمات الجزائية المحددة لرجال الضبط العدلي.

2ـ الضبط الإداري العام والضبط الإداري الخاص:

نتيجة لتدخل الدولة في شؤون الأفراد، وتحديد نشاطهم لمصلحة توسيع نشاط مؤسسات القطاع العام، فقد تفرّع عن الضبط الإداري المنظم للأمن والنظام العام للمجتمع فروع أخرى تستهدف تحقيق النظام العام في مجالٍ أو موضوعٍ خاص. ويمكن لهذه أن تتناول فرعاً من فروع النشاط، كالضبط المتعلّق بالصيد البحري، وضبط الحرائق، وضبط المحلات المقلقة للراحة، والمضرة بالصحة.كما يمكن أن تشمل فئة من الأفراد كالضبط المتعلّق بالأجانب، وضبط الباعة المتجولين… وأخيراً فإن الضبط الخاص يمكن أن يستهدف غايةً محددة كحماية المواقع الأثرية، والنصب التاريخية، والأبنية المهددة بالدمار.

وبالتالي فإن الضبط الإداري الخاص هو الضبط الذي تحكمه نصوص قانونية أو لائحية ترمي إلى إيكال بعض أوجه نشاط الضبط الإداري العام إلى هيئة معينة، أو تنظيم موضوع معيّن يدخل في النشاط الفردي، أو ينصرف إلى طائفة معينة بذاتها من الأشخاص. كما أن الضبط الإداري الخاص قد يستهدف أغراضاً مغايرة لتلك التي تنطوي عليها فكرة النظام العام.

بناءً على ما تقدم فإن الضبط الإداري الخاص قد يتخصص من نواحٍ عدة:

ـ من حيث الهيئة: قد يتخصص الضبط الإداري بإيكال مهمة الضبط إلى هيئة إدارية معينة. ومثال ذلك الضبط الإداري الخاص بالسكك الحديدية، ففي هذه الحالة يمكن النظر إلى الضبط الإداري على أنه ضبط خاص بالنظر إلى الهيئة التي تمارسه.

ـ من حيث الموضوع: من الممكن أن يتخصص الضبط الإداري بصدور تشريعٍ ينظم موضوعاً معيناً ومحدداً في بعض أوجه النشاط الفردي. ومثال ذلك القانون الخاص بالمحلات المقلقة للراحة العامة، أو الضارة بالصحة، والقانون الخاص بتنظيم المباني.

ـ من حيث الأشخاص: قد يتعلّق الضبط الإداري بطائفة معينة بذاتها من الأشخاص، كالقانون الخاص بمزاولة مهنة المحاماة، أو بإقامة الأجانب.

ـ من حيث الهدف: في هذه الحالة يتخصص الضبط الإداري بتحقيق أغراضٍ مغايرة لتلك التي تنطوي عليها فكرة النظام العام بعناصره المختلفة. ومثال ذلك الضبط الإداري الخاص بالصيد، الذي قد يستهدف الحفاظ على أنواعٍ معينة من الحيوانات، أو الطيور، أو الأسماك…

ثانياً ـ أهداف الضبط الإداري:

يتمثّل الهدف الرئيس في الحفاظ على النظام العام. وقد استقر الفقه والقضاء الإداريان على أن النظام العام يتكون من العناصر الآتية:

أ ـ الأمن العام: يقصد بالأمن العام اطمئنان المرء على نفسه وماله من خطر الاعتداء. وهذا يستتبع أن تؤمن الهيئات المنوط بها مهمة الضبط الإداري كل الإجراءات الكفيلة بتأمين الاطمئنان التام للمواطن على روحه وماله. وتحقيقاً لهذا الهدف يقع على الإدارة واجب حفظ النظام في الدولة كلها، بمنع حركات العصيان، والمظاهرات، والتجمعات الخطرة في الطرق العامة.

ب ـ الصحة العامة: ويقصد بها المحافظة صحة المواطنين عن طريق وقايتهم من خطر الإصابة بالأمراض، أو انتقال العدوى بالأمراض الوبائية. وهذا يوجب على الإدارة تنقية مياه الشرب من الجراثيم، والشوائب، وضمان سلامة أنابيب المياه النقية، ونظافتها، وكذلك تنظيم المجاري العامة بأفضل الطرق الصحية، لتصريف محتوياتها في أماكن بعيدة عن الأحياء السكنية، واتخاذ الوسائل الكفيلة بالقضاء على ما تحتويه من جراثيم عند استخدام مياهها في الأغراض الزراعية. كما يقع على الإدارة مهمة مراقبة مخازن المواد الغذائية، ومحلات بيعها.

ويعدّ تلوث البيئة في أي عنصر من عناصرها (اليابسة، أو المائية، أو الجوية) الناشئ بفعل الإنسان، ووسائل مدنيّته الحديثة من أهم العوامل التي تضرّ بصحته، وتصيبه بالأمراض، لذلك فإن مكافحة التلوث تعدّ من أهم واجبات الدولة للمحافظة على الصحة العامة.

ج ـ السكينة العامة: يقصد بالسكينة العامة المحافظة على الراحة والهدوء، في الطرق والأماكن العامة، ومنع الضوضاء والصخب والإزعاج في الأحياء السكنية، ومنع استخدام الوسائل المقلقة للراحة، من مكبّرات الصوت، وآلات التنبيه في السيارات، والحيلولة دون إساءة استعمال المذياع، وآلات التسجيل، والتلفاز في المنازل والمحلات العامة.

د ـ الآداب العامة: تدخل الآداب العامة ـ في حدودٍ معينة ـ ضمن أهداف الضبط الإداري المتعارف عليها. وقد اختلف الفقه الإداري الفرنسي حول عناصر النظام العام، فذهب الفقيه هوريو إلى أن فكرة النظام العام يجب أن تقف عند النظام المادي الملموس والحسي، أما صيانة النظام الأدبي أو المعنوي فلا تدخل في نطاق الضبط الإداري.

ويبدو أن مجلس الدولة الفرنسي قد توسّع حديثاً في تفسير النظام العام بعدّه هدفاً أساسياً للضبط الإداري، فجعله غير قاصر على النظام المادي ذي المظهر الخارجي، وإنما يشمل كذلك النظام الأدبي أو الأخلاق العامة. فقضى بمشروعية قرار حظر عرض المطبوعات التي تقتصر على وصف الجرائم، والفضائح، والأمور المثيرة للغرائز، وقرر منع عرض الأفلام المنافية للأخلاق. وقد أسس القضاء الإداري الفرنسي موقفه هذا على أن الاضطراب المعنوي الذي ينجم عن مثل هذه الأمور يؤدي بالضرورة إلى اضطرابات مادية تهدد الأمن والسكينة العامة.

ثالثاً ـ هيئات الضابطة الإدارية:

وزّعت النصوص القانونية ـ وخاصة قانون الإدارة المحلية السوري رقم /15/ لعام 1971ـ الاختصاص في شؤون الضبط الإداري بين جهات إدارية مختلفة:

أ ـ السلطات المركزية:

تملك الهيئة المركزية بعض الاختصاص في أمور الضبط الإداري، ويمارس هذا الاختصاص من قبل الهيئة التشريعية، أو من قبل الحكومة.

1ـ السلطة التشريعية: وهي تمارس الضبط الإداري من خلال التشريعات التي تسنّها، والتي يتم بموجبها تحديد نطاق مباشرة الحريات الفردية التي نصّ عليها الدستور. كما تتولى هذه القوانين تنظيم مباشرة الحريات العامة، والقيود التي ترد عليها، وفقاً لما يقتضيه النظام العام.

2ـ الحكومة المركزية: وهي تمارس الضبط الإداري بقرارات تنظيمية عامة أو فردية. والأنظمة الضابطية التي تصدر عن رئيس الجمهورية بموجب مراسيم هي أنظمة مستقلة، أي إنها أنظمة تصدر عن رئيس الجمهورية من دون أن تكون مرتبطة بقانونٍ قائم، كما هي الحال في الأنظمة الأخرى، وهذا نتيجة سلطته في المحافظة على احترام الدستور، وضمان السير المنتظم للمرافق العامة والحفاظ على الأمن والنظام.

وفي حال قيام خطرٍ جسيم وحال يهدد الوحدة الوطنية، أو سلامة أرض الوطن واستقلالها، أو يعوق مؤسسات الدولة عن مباشرة مهامها الدستورية يستطيع رئيس الجمهورية اتخاذ الإجراءات السريعة التي تقتضيها هذه الظروف لمواجهة الخطر، وذلك كله ضمن ممارسته لسلطاته الضابطية.

ويملك الوزير استثنائياً سلطات ضابطية، كسلطة إصدار القرارات التنظيمية فيما يتعلق بضابطة المحطات والسكك الحديدية التي يتمتع بها وزير المواصلات.

3ـ المحافظ: يتمتع المحافظ بسلطات الضبط الإداري بوصفه مسؤولاً عن الحفاظ على الأمن العام، والصحة العامة، والراحة العامة، ولهذا وضعت قوى الأمن الداخلي في المحافظة تحت تصرفه مباشرة. وقد خوّله قانون الإدارة المحلية الصادر بالمرسوم التشريعي رقم /15/ لعام 1971 سلطة اتخاذ قراراتٍ تنظيمية بالأمور الضابطية التي تدخل في اختصاصه.

ب ـ المجالس المحلّية:

منح قانون الإدارة المحلية السوري المجالس المحلية سلطة معالجة الأمور التي تدخل في نطاق الضبط الإداري المحلي، وهذا ما أوضحته المادة (11) من اللائحة التنفيذية لقانون الإدارة المحلية الصادر بالمرسوم رقم /2297/ لعام 1971 بأن على مجلس المحافظة توفير الوقاية من الآفات الزراعية، ومكافحتها، وتوفير الوقاية من أمراض الحيوانات، والدواجن، وتشكيل الوحدات اللازمة لمكافحتها، وإنشاء المشافي لها، وإدارتها، وتجهيزها، وحماية الحراج من خلال القيام بحملات توعية تستهدف تعريف سكان المناطق الحراجية بفوائد الحراج المختلفة، وأخطار الحرائق الحراجية، وكيفية تجنّبها، وتوضيح أضرار الماعز، وحث مقتنيها على الاستعاضة عنها بالأبقار والأغنام والنحل ودود الحرير والدواجن وبالصناعات اليدوية وحماية الآثار، واتخاذ الوسائل الفعّالة لوقاية المواطنين من الأمراض السارية والوبائية والمستوطنة، ومكافحة هذه الأمراض واستئصالها، وفرض التدابير اللازمة لمقتضيات الدفاع المدني ومراقبة تنفيذها.

ومما لا شك فيه أن المجالس المحلية بصدد معالجتها لهذه المواضيع لا بد لها من وضع تعليماتٍ مقيّدة لحريات الأفراد في سبيل المحافظة على النظام العام.

ومن البديهي أن المجالس المحلية لا تعدّ ضابطة إدارية مباشرة، وإنما هي سلطات محلية لا مركزية، لها إصدار التوصيات، والقرارات، متعاونة في تنفيذها مع السلطات الضابطية، مثل الرؤساء الإداريين في الوحدات المحلية، والمكاتب التنفيذية التي وردت في اللائحة التنفيذية نصوص على سلطتها الضابطية، ومنها على سبيل المثال ما ورد في المادة (16) المتعلّقة بمكافحة الغش والتدليس في المواد التموينية والتجارة الداخلية.

رابعاً ـ وسائل ممارسة الضابطة الإدارية:

تمارس الضابطية وظيفتها بإصدار لوائح تنظيمية، وقرارات فردية، واستخدام القوة المادية، أو التنفيذ الجبري:

أ ـ اللوائح التنظيمية:

تستطيع سلطة الضبط الإداري إصدار لوائح تنظيمية، وهي قواعد عامة مجردة تهدف إلى المحافظة على النظام العام، فهذه الوسيلة تستعمل غالباً من قبل الإدارة لسببين، فهي ذات طبيعة عامة، وغير شخصية، كما أنها ضمانة للأفراد، لأنها تنشئ قواعد قانونية من الناحية المادية بالنسبة إلى القرارات الفردية.

ويطلق على هذه القواعد القانونية العامة والمجردة اسم "لوائح الضبط الإداري". ومن أمثلتها لوائح المرور، واللوائح المتعلقة بمراقبة الأغذية والوقاية من الأمراض المعدية والأوبئة.

وقد تتخذ اللوائح التنظيمية أشكالاً عدة، يمكن بيان أهمها بالآتي:

1ـ الحظر: مقتضى ذلك أن اللائحة تنهى عن اتخاذ إجراءٍ معين، أو عن ممارسة نشاطٍ معين بصفة مطلقة. وقد يحدد هذا الحظر من حيث الغرض، والزمان، والمكان. وبذلك قد يكون الحظر على بعض أوجه النشاط الفردي مطلقاً، أو جزئياً. ومثال الحظر الجزئي أن تصدر لائحة تحظر مرور نوع من العربات في طريقٍ عامة. أما الحظر المطلق فمثاله منع مرور العربات جميعها في أوقاتٍ محددة.

2ـ اشتراط الحصول على إذن مقدماً: حيث تتطلّب اللائحة لممارسة نشاط فردي معين وجوب سبق الحصول على إذن خاص بذلك من هيئة الضبط الإداري. ويلاحظ أن اختصاص هيئة الضبط الإداري في هذه الحالة اختصاص مقيّد، إذ يتعين على الهيئة أن تأذن بمزاولة النشاط لكل من توافرت في طلبه الشروط التي تتطلّبها اللائحة. ويستتبع ذلك أنه إذا أخلّت هيئة الضبط الإداري بهذه القاعدة فإن قرارها جدير بالإلغاء.

3ـ الإخطار المسبق: مقتضى ذلك أن النشاط الفردي في موضوع معيّن غير محظور، إلا أنه ولارتباطه مباشرةً بالنظام العام فإنه يوجب إخطار هيئة الضبط الإداري بهذا النشاط قبل القيام به.

4ـ التوجيه: في هذه الحالة تصدر اللائحة متضمنة توجيهات معينة بشأن تنظيم بعض أوجه النشاط الفردي. ومثال ذلك أن تتضمن اللائحة توجيه الأفراد وإرشادهم إلى السير على اليمين، أو عبور الطرق من الأماكن المخصصة لهم.

ب ـ الأوامر الفردية:

قد تلجأ الإدارة إلى ممارسة سلطات الضبط الإداري عن طريق إصدار أوامر فردية، والمقصود بالأوامر الفردية القرارات التي تصدرها الإدارة بقصد تطبيقها على فرد محدد بذاته، أو على مجموعة من الأفراد محددين بذواتهم.

وتأخذ هذه الأوامر أشكالاً مختلفة، فقد تتضمن أمراً بالقيام بعمل معين، كالأمر الصادر بهدم منزل آيل للسقوط، أو نهياً عن القيام بعمل معين، كالنهي عن عقد اجتماع عام، أو مظاهرة في الطرق العامة، والنهي عن عرض فيلم، أو مسرحية فاضحة، لاحتمال إخلالها بالنظام والأمن العام. كما قد تصدر الأوامر الفردية متضمنة منح ترخيص أو إذن لمزاولة نشاط فردي معين عند توافر شروط منح هذا الترخيص، مثل الترخيص بفتح محل لأحد المواطنين، أو الترخيص لأحد الأفراد بحمل سلاح ناري.

ويشترط في الأمر الفردي ـ على نحو عام ـ أن يكون مجرد تطبيق لقاعدةٍ تنظيميةٍ عامة على حالةٍ فردية تتوافر فيها الشروط القانونية.

ج ـ القوّة المادية:

الأصل أن استعمال السلطة العامة للقوة المادية لا يجوز إلا بإذن سابق من القضاء، نظراً لخطورة استخدام القوة الجبرية على الحريات العامة، واستثناء من هذا الأصل منحت سلطة الضبط الإداري الحق في الالتجاء إلى القوة المادية بشروط معينة.

وبناء على ما تقدم يجوز للإدارة أن تستخدم القوة المادية لمنع أي إخلال أو محاولة الإخلال بالنظام العام، وذلك من دون اشتراط حصولها على إذن سابق من القضاء، غير أنه لا يجوز لها ذلك إلا في حالة الضرورة، وحالة تصريح القانون لها بذلك، وحالة وجود نصٍ خالٍ من الجزاء، ويجب أن يكون الإجراء المراد تنفيذه مشروعاً، وأن يمتنع الأفراد عن تنفيذه طوعاً استجابة لطلب الإدارة.

وإذا كان اللجوء إلى القوة هو استثناء من الأصل العام فإن استخدامها مقيد بعددٍ من الشرائط، منها:

1ـ أن يكون الإجراء الذي استخدمت لأجله القوة مشروعاً.

2ـ أن تطالب هيئة الضبط الإداري بالتنفيذ الاختياري، وأن تترك للأفراد فرصة معقولة من الوقت للقيام بهذا التنفيذ، فإن امتنعوا كان لها اللجوء إلى القوة لتنفيذ إجراء الضبط الإداري.

3ـ أن تكون هناك ضرورة، وبالقدر الذي تقتضيه هذه الضرورة.

خامساً ـ مدى سلطة الضابطة الإدارية:

الأصل أن كل قرارٍ إداري يصدر عن السلطة التنفيذية يخضع لرقابة القضاء تحقيقاً لمبدأ المشروعية. وبالتالي إذا صدر قرار خلافاً لأحكام القانون كان لمن مس مركزه القانوني الحق في اللجوء إلى القضاء للمطالبة بإلغاء هذا القرار، أو للمطالبة بالتعويض عن الضرر الذي أصابه نتيجة هذا القرار، أو للمطالبة بالإلغاء والتعويض معاً.

يترتب على ما تقدم أن هيئات الضبط الإداري لها الحق في اتخاذ الإجراءات الكفيلة بصيانة النظام العام، إلا أن اختصاصها في هذا المجال ليس مطلقاً، وإنما مقيّد بوجوب احترام مبدأ سيادة القانون، مما يعني أن إجراءات الضبط الإداري تخضع لرقابة القضاء الإداري لجهتي المشروعية والملاءمة.

1ـ في الأوقات العادية:

إن كانت الإدارة في نطاق ممارستها لسلطات الضابطة تملك سلطة تقديرية، لكنها ليست مطلقة من كل قيد، إذ تخضع إجراءات الضابطة، ـ بوصفها مجموعة من القرارات الإدارية ـ لمبدأ المشروعية القانونية. كما أن إجراءات الضابطة ووسائلها من شأنها أن تضع قيوداً على حريات الأفراد، لذا تخضع لعدة قيود تحدد المدى الذي يجوز فيه للإدارة المساس بهذه الحريات.

أ ـ التقيّد بمبدأ المشروعية الإدارية: يعني مبدأ المشروعية أنه يجب على الإدارة في ممارسة نشاطها الخضوع لقواعد القانون وأحكامه، وتبعاً لذلك يجب أن تكون جميع أعمال الإدارة منسجمة ومتفقة مع أحكام القانون، بحيث تكون تصرفاتها المخالفة لمبدأ الشرعية القانونية باطلة ومدعاة للإلغاء ومرتبة للتعويض. فسلطة الإدارة في نطاق الضابطة الإدارية إذن ليست طليقة من كل قيد، وإنما هي مقيّدة باحترام أحكام القانون وقواعده ولوائحه.

ب ـ رقابة القضاء لتصرفات الضابطة الإدارية: يراقب القضاء الإداري في فرنسا وسورية استخدام الإدارة لوسائل الضبط الإداري ليوفق بين أهمية هذه الوسائل في حفظ النظام العام وخطورتها في المساس بالحقوق والحريات الفردية، فيقيم بذلك نوعاً من التوازن بين السلطة والحرية.

وتتناول رقابة القضاء الهدف الذي يسعى التدبير الضابطي إلى تحقيقه، ومدى تعلّقه بالمحافظة على النظام العام. كما يراقب القاضي الإداري أسباب التدبير الضابطي، وهي الوقائع الدافعة إلى اتخاذه ومدى جديتها وتهديدها للنظام العام. ويتحقق مجلس الدولة من ذلك فيما إذا كانت إجراءات التدبير الضابطي من حيث ظروف الحادث الواقعية تؤكد أو تنفي خطر الإخلال بالنظام العام.

ولا يقتصر دور القضاء على مراقبة مشروعية وسيلة الضابطة المتخذة، وإنما يراقب كذلك ملاءمتها لأسباب التدخل، بمعنى أن تناسب شدةُ الإجراء المتخذ خطورةَ تهديد النظام العام. وللقاضي الإداري أن يحكم بإلغاء اللائحة التنظيمية الضابطية المخالفة للقانون، كما يحق له إلغاء الأوامر الفردية المخالفة، وإن كان الإلغاء في هذه الحالة قليل الجدوى، نظراً لحصوله بعد فترة غير قصيرة من صدور الأمر الفردي، وهذا الأخير يكون خلالها قد نفذ وألحق الضرر بذوي الشأن.

ويستطيع الأفراد المتضررون من التدابير الضابطية أن يطالبوا الإدارة بدفع التعويض المناسب المترتب على الضرر الناجم عن الخطأ الواقع منها في إطار دعوى التعويض.

2ـ في الظروف الاستثنائية:

إن القواعد التي أُشير إليها آنفاً تؤمن حماية الحريات العامة في الأوقات العادية، وذلك عن طريق تحقيق التوازن العادل بين متطلبات النظام العام وضرورة ممارسة الحريات العامة. لكن سلطات الضبط الإداري ربما لا تكفي للمحافظة على النظام العام في فترات الحروب والكوارث والأزمات الخطرة. لذلك كثيراً ما يوسّع المشرع من هذه السلطات بنصوصٍ دستورية، كتلك المتعلقة بلوائح الضرورة، أو بقوانين خاصة، كقانون الطوارئ، أو الأحكام العرفية.

وسيتم توضيح نظرية الظروف الاستثنائية، والنصوص القانونية المتعلقة بتوسيع سلطات الضابطة الإدارية، وتضييق حدود الحريات العامة.

أ ـ الأنظمة التشريعية المتعلّقة بالحريات العامة: جاءت التشريعات الوضعية الداخلية في أكثر دول العالم مؤكّدة الالتزام بميثاق الأمم المتحدة، وبإعلان حقوق الإنسان وحرياته وذلك من خلال النصوص الدستورية والقانونية، إلا أنه وعلى الرغم من كل ذلك فإن الأزمات الطارئة كالحروب والمؤامرات والكوارث… تترك أثراً عميقاً في نطاق الأنظمة التشريعية المتعلّقة بالحريات الفردية، وبصورة خاصة في النصوص المتعلقة بالملكية وحرمة المساكن وحرية الانتقال… فتقيّدها طوال فترة الأزمة، وبحسب مقتضياتها.

وقد تتوسع سلطات الضبط الإداري في ظل الظروف الاستثنائية لتشمل المصادرة، والقمع، والمنع، والحبس، والاعتقال للأشخاص الذين ترى فيهم سلطات الضبط الإداري خطراً يهدد النظام العام. كما يمكنها أن تمتد لتشمل الحريات العامة كحرية التجارة والصناعة… ويمكن لسلطات الضبط الإداري أن تتخذ التدابير المناسبة لتحديد أسعار المواد الاستهلاكية خوفاً من التلاعب بها أثناء الأزمة أو الحرب، وإمكانية اتخاذ الإجراءات الكفيلة بقمع المخالفات بحزمٍ، وإحالة مرتكبيها إلى المحاكم المختصة.

ب ـ نظرية الظروف الاستثنائية: تضمّنت هذه النظرية توسيع سلطات الضبط الإداري عندما تقتضي ذلك ظروف استثنائية، وبالقدر الذي تقتضيه تلك الظروف، وذلك كله نظراً لأن المشرع يتعذّر عليه الإحاطة بكل الحالات التي يمكن أن تحدث في الأوقات الاستثنائية.

وقد أعلن القضاء الفرنسي منذ فترة طويلة من الزمن أنه لكي تكون هناك ظروف استثنائية يجب أن تكون هناك حالة يستحيل فيها على الإدارة أن تتصرف طبقاً للقانون العادي، وليس فعل الحرب في ذاته، أو الكوارث في ذاتها هي التي تعفي الإدارة من اتباع أحكام القوانين، وإنما الاستحالة الناشئة من هذه الأفعال هي التي تؤدي إلى إعفاء الإدارة من التزام مبدأ الشرعية، وتبرر تصرفاتها الخارجة عليه.

ونظراً لخطورة السلطات التي تتمتع بها الإدارة عند تطبيق هذه النظرية فإن الفقه والقضاء حددا شروطاً وقيوداً لها على الشكل الآتي:

1ـ وجود خطر جسيم يهدد النظام والأمن العام.

2ـ استحالة دفع هذا الخطر بالطرق القانونية العادية.

3ـ يجب أن تهدف الإدارة من تصرفاتها المتخذة في حالة الظروف الاستثنائية إلى تحقيق المصلحة العامة، أما إذا خرجت عن هذا الهدف، وبحثت عن رغبات، ونزعات شخصية فإنها تكون قد انحرفت وتعسفت بالسلطة، وبالتالي تعرّضت تصرفاتها للإلغاء، والتعويض.

4ـ يجب على الإدارة ألاّ تضحي بمصلحة الأفراد في سبيل المصلحة العامة إلا بمقدار ما تقتضيه الضرورة، وأن تختار من الوسائل أقلها ضرراً بالأفراد.

ج ـ لوائح الضرورة: تتميز هذه الطائفة من اللوائح التي تصدر في الظروف الاستثنائية بأنها تصدر في غيبة الهيئة التشريعية (البرلمان) أثناء عطلتها السنوية، أي فيما بين أدوار انعقادها، أو في فترة حلّها، حيث تحل الهيئة التنفيذية محل الهيئة التشريعية الأصلية في ممارسة وظيفتها ـ بصفة استثنائية ـ لمواجهة الظروف المستعجلة التي لا تحتمل التأخير والانتظار حتى تعود الهيئة التشريعية إلى الانعقاد.

وإذا كانت هذه اللوائح هي في حقيقتها ممارسة للاختصاص التشريعي ـ وبالتالي تمثل خروجاً على مبدأ فصل السلطات ـ فإن الدساتير تعترف بها على أن تقيّدها بشروط تضمن عدم إساءة استعمالها.

د ـ حالة الطوارئ: ويبدو أن حالة الطوارئ تعدّ نظاماً استثنائياً ضابطياً مبرراً بفكرة الخطر المحيق بالكيان الوطني، يسوّغ اتخاذ تدابير مستعجلة مخصصة لحماية كامل أراضي الدولة، أو جزء منها ضد الأخطار الناجمة عن عدوان مسلح (داخلي، أو خارجي)، ويمكن التوصل إلى إقامته بنقل صلاحيات السلطات المدنية إلى السلطات العسكرية.

وبعد استقلال سورية عن الاستعمار الفرنسي وجدت الحكومات الوطنية نفسها ضمن المواجهة مع الاستيطان الصهيوني في فلسطين العربية، فصدر القانون /400/ تاريخ 15/5/1948 الذي جمع شتات القرارات العرفية الفرنسية لينظم الأحكام العرفية، وذلك إثر دخول الجيش العربي السوري الحرب العربية الأولى لتحرير فلسطين، ومن ثم صدرت عدة تشريعات لتنظيم الأحكام العرفية وإعلانها. ويعدّ المرسوم التشريعي رقم /51/ الصادر بتاريخ 22/12/1961 آخر هذه التشريعات، والمسمى بقانون حالة الطوارئ، وهو التشريع النافذ المنظم لحالة الطوارئ والأحكام العرفية.

الحالات التي يجوز فيها إعلان حالة الطوارئ:

حدد المشرع العربي السوري في المادة (1) من المرسوم التشريعي رقم /51/ لعام 1962 الحالات التي يجوز فيها إعلان الأحكام العرفية بما يلي:

ـ قيام حالة الحرب: وهي الفترة التي تقع فيها اشتباكات مسلحة بين الجمهورية العربية السورية والعدو، ويجب تحديد البدء بها والانتهاء منها بمرسوم.

ـ قيام حالة تهدد بوقوع الحرب: كما لو وقع اصطدام مسلح مع العدو، أو في حالة وقوع غارة عدائية جوية أو بحرية أو برّية على الأراضي السورية، وأن يكون من شأن ذلك وضع البلاد في حالة حرب مؤكدة مع العدو.

ـ قيام اضطرابات داخلية، أو كوارث عامة تعرّض الأمن والنظام للخطر، كما لو حدث اقتتال طائفي على نطاق واسع، أو انتشرت أوبئة عامة، أو حدثت فيضانات أو زلازل أو براكين، وأن يكون من شأن هذه أن تجعل الدولة ـ بوصفها هيئة اجتماعية ـ في موقع الدفاع المشروع لتجنب هذا الخطر الداهم المحدق.

إن مجرد توافر هذه الحالات لا يكفي لعدّ البلاد في حالة طوارئ، وإنما يجب إعلان هذه الحالات حتى تصبح الأمة بمجملها على دراية ومعرفة بها من أجل أن يتكافل أبناؤها للبذل والتضحية لدفع ما قد يتعرضون له من مخاطر.

إعلان حالة الطوارئ:

وضع المشرع العربي السوري إجراءات معينة لإعلان حالة الطوارئ، فهو يستلزم صدور مرسوم من مجلس الوزراء المنعقد برئاسة رئيس الدولة، وبأكثرية ثلثي أعضاء المجلس، إلا أنه وفقاً للدستور الدائم لعام 1973 نصت المادة (101) منه على أن: "يعلن رئيس الجمهورية حالة الطوارئ ويلغيها على الوجه المبين في القانون". وهذا يعني أن الدستور قد عدّل حكماً قانون الطوارئ لهذه الجهة، وبالتالي فإنه يجب لإعلان حالة الطوارئ في القطر العربي السوري صدور مرسوم عن رئيس الجمهورية.

ـ السيد محمد المدني، القانون الإداري الليبي (دار النهضة العربية، 1965).

ـ سليمان محمد الطماوي، النظرية العامة للقرارات الإدارية، دراسة مقارنة (مطبعة جامعة عين شمس، 1991).

ـ طعيمة الجرف، القانون الإداري، نشاط الإدارة العامة، أساليبه ووسائله (القاهرة 1985).

ـ عبد الله طلبة، مبادئ القانون الإداري، ج2 (منشورات جامعة دمشق، ط4،2000).

ـ فؤاد العطار، القانون الإداري (دار النهضة العربية، 1972).

ـ ماجد راغب الحلو، القانون الإداري (دار المطبوعات الجامعية، الإسكندرية 1982).

ـ مصطفى البارودي، الوجيز في الحقوق الإدارية (مطبعة الجامعة السورية، ط3، 1956).