الحقوق المكتسبة في القانون العام

مهند نوح

 تعريف الحق المكتسب 

الحق المكتسب في القانون الدستوري

الحق المكتسب في القانون الإداري

الفرق بين الحق المكتسب الإداري والحق المكتسب الدستوري

تطبيقات الحق المكتسب في قضاء مجلس الدولة السوري

أولاً- تعريف الحق المكتسب:

الحق المكتسب يعني الحفاظ على المركز القانوني الذي نجم عن تصرف قانوني معين، وهو يقوم على مبدأ مهم هو مبدأ الأمن القانوني Sécurité juridique، ويعد مبدأ الحق المكتسب الأرضية الفلسفية لمبدأ عدم رجعية القرارات الإدارية ومبدأ سريان القوانين من دون رجعية، ومن ثم فإنه يرمي إلى حماية المركز القانوني الذي تولد في الماضي، وهذا ينتج منه حقيقة مهمة هي أن للحق المكتسب في القانون العام دوراً حمائياً؛ لأنه يؤدي دوراً في الرقابة على التصرف القانوني (ولاسيما القرارات الفردية) حتى قبل إصداره.

ومن الملاحظ أن الحق المكتسب في القانون العام يطرح على أساس عدم المساس بالتصرف الذي أنتجه، ولاسيما على مستوى القرارات الإدارية الفردية، فضرورة حماية مراكز قانونية معينة تفرض عدم المساس بالأعمال المنتجة للمراكز القانونية المذكورة، ولا بد من ملاحظة أن ظاهرة عدم المساس بالمراكز القانونية، غير ناجمة عن قوتها الذاتية، لكنها تعد أثراً واضحاً لعدم المساس بالمراكز القانونية التي تشكلت على مرِّ الزمن. وسوف يتناول البحث الحقوق المكتسبة في القانون الدستوري، والقانون الإداري:

ثانياً- الحق المكتسب في القانون الدستوري:

يلاحظ أن القواعد الدستورية ذات طبيعة تطورية لأسباب سياسية واجتماعية، على الرغم من طبيعتها الأساسية، فالقواعد الدستورية في تغير دائم، بحسبان أن سمة التشريع هي التغير الدائم، وإن إمكانية تغيير القواعد الدستورية   إنما تتحدد في الدستور ذاته، فالدستور هو الذي يؤطر تطوره الذاتي عن طريق إيراد أحكام ناظمة لتعديله، وهذا يعني أن جمود الدستور لا يؤدي إلى استقرار وثبات كاملين للقواعد الدستورية، وهو الأمر الذي يعني أيضاً أن إمكانية تعديل الدستور ولو مع إجراءات خاصة من شأنها أن تؤدي إلى الاستقرار النسبي للمراكز القانونية الناجمة عن النص الدستوري. ويتضح ذلك من وجود نوعين من القيود واردة على تعديل الدستور: النوع الأول هو القيود الشكلية Limitations formelles والنوع الثاني هو القيود الموضوعية أو الماديةmatérielles ، وتتجسد القيود الشكلية في المبادرة بالتعديل والاختصاص به وإجراءاته، وهي ليست ذات أهمية كبيرة، أما القيود المادية فهي الأهم قانونياً لأنها تطرح على بساط البحث المراكز الدستورية التي لا يمكن المساس بها، لذلك فإن السؤال الذي يطرح نفسه هو ذلك المتعلق بالقواعد الدستورية ولاسيما تلك المتعلقة بالحقوق الأساسية Les droits fondamentaux والحريات العامة، بحسبان أن المبدأ في الدستور هو إمكانية التعديل، ومن ثم إمكانية إلغاء قاعدة من قواعده. في الحقيقة هناك قواعد لا يمكن المساس بها عن طريق التعديل بالنظر إلى موضوعها، وهي القواعد التي تكون محلاً للقيود المادية على تعديل الدستور، وهذه القواعد ذاتها تختلف عن غيرها من القواعد الدستورية بأنها تملك قيمة فوق دستورية Valeurs supra constitutionnelles، وهي التي تشكل مصدر الحقوق الدستورية المكتسبة، وذلك من خلال عدم جواز تعديلها بأي إجراء دستوري، أي من خلال القيد المادي على التعديل، كما هو الحال في المسائل الدستورية المتعلقة بحقوق الإنسان والحريات العامة والحقوق الأساسية، بحكم أنها للإنسان في كل زمان ومكان وتكون محلاً للقيود المادية على تعديل الدستور، ونتيجة لما تقدم فإن فكرة الحق الدستوري المكتسب تأتي من خلال عدم قابلية نص دستوري للتعديل إذا قنن حقاً أساسياً أو حرية عامة، وسمو هذا النص وعلوه على بقية النصوص الدستورية التي لا تكون محلاً للقيود المادية على تعديل الدستور.

وفي الحقيقة إن ارتباط فكرة الحق الدستوري المكتسب بعدم جواز المساس بالحقوق الأساسية والحريات العامة أو حقوق الإنسان، من شأنه أن يثير فكرة الحق الطبيعي Le droit naturel وحلول فكرة الحق الدستوري المكتسب محلها، ولاسيما أن فكرة الحق الطبيعي هي فكرة ذات طابع ذاتي وتخميني وغير مثبتة علمياً، إضافة إلى أن الوضعية القانونية كانت دائماً مخالفة لمفهوم الحق الطبيعي. 

وعلى هدى ما تقدم فإن فكرة الحق الدستوري المكتسب تفرض نفسها من خلال السير الديالكتيكي Progression dialectique للتشريع عبر الزمان، والذي يفرض اكتساب قاعدة ما في لحظة ما قيمة تشريعية عليا. وبذلك تتبلور فكرة الحق الدستوري المكتسب من خلال عدم إمكانية المساس ببعض المراكز القانونية التي قننها الدستور، ومن ثم الثبات النسبي لها.

ثالثاً- الحق المكتسب في القانون الإداري:

إن التصرف القانوني الإداري الذي يكون مصدراً للحق المكتسب إما أن يكون عقداً إدارياً أو قراراً إدارياً انفرادياً، وسوف يتناول البحث علاقة هذين النوعين من التصرف القانوني الإداري بظاهرة إنتاج الحقوق المكتسبة:

1- العقد الإداري بصفته مصدراً للحق الإداري المكتسب:

هناك مبدآن يحكمان الحقوق المكتسبة في إطار العقود الإدارية، الأول يتعلق بالتغييرية La mutabilité وهو المتمثل في حق التعديل الانفرادي للعقد، والثاني يقضي بعدم المساس intangibilité وذلك يتحقق تحت مظلة قاعدة العقد شريعة المتعاقدين، وعلى كل حال فإن التغييرية المذكورة ليس من شأنها إهدار الحقوق المكتسبة للمتعاقد؛ لأنه إذا كان يحق للإدارة أن تعدل انفرادياً في عقودها، إلا أن ذلك مضبوط بتغير ظروف المرفق الذي يرتبط به العقد وإلا كان التعديل غير مشروع، لذلك يمكن القول إن عدم المساس بالحق المكتسب في العقود الإدارية ناجم عن طبيعة التصرف القانوني ذاته (العقد) فهو وإن خضع إلى للتعديل الانفرادي إلا أن ضوابط هذه النظرية وشروط تطبيقها تجعل العقد ميالاً دائماً إلى الأصل الذي هو شريعة المتعاقدين، وعلى الرغم من رسوخ قاعدة الحقوق المكتسبة في إطار العقود الإدارية إلا أن هناك استثناءات عليها، إذ يمكن أن تتأثر الحقوق العقدية المكتسبة عند تطبيق قانون جديد على عقد إداري أبرم في ظل قانون سابق، إذا تعلق القانون الجديد بالنظام العام، لذلك ولأجل الحفاظ على الحقوق المكتسبة في هذه الحالة ظهرت التقنيات المتعلقة بشرط الثبات التشريعي، والتي تهدف إلى المحافظة على حق عقدي مكتسب في ظل قانون سابق، وكذلك تتأثر الحقوق المكتسبة الناجمة عن العقود الإدارية عن طريق ممارسة سلطات الضبط الإداري في مواجهة المتعاقد، أثناء تنفيذه لعقده.

2- القرار الإداري كمصدر للحق المكتسب:

إن مصدر الحق المكتسب في هذه الحالة هو قوة الشيء المقرر L’autorité de la chose décidée، والذي يعني قطعية القرار الإداري بتحصنه من الإلغاء والسحب الإداريين، والإلغاء القضائي، وقابليته لأن ينتج حقوقاً مكتسبة، وهذا يعني أن الفرق بين قوة الشيء المقرر وقوة الشيء المقضي به، أن قوة الشيء المقضي به تنتج عملاً قضائياً يعد ذا حمائية مطلقة للحق المكتسب، في حين أن القرار الإداري ينتج حمائية نسبية له، وذلك لإمكانية إلغائه أو سحبه أو الطعن فيه قضائياً ما لم يحصن ولم يمر ميعاد الطعن بالإلغاء.

من المسلم به أن القرار الإداري المنتج للحق المكتسب هو القرار الإداري الفردي فقط، أما القرار التنظيمي فلا ينتج حقوقاً مكتسبة؛ وذلك لأنها تتكون من مجموعة من القواعد العامة المجردة، في حين لا يمكن الحديث عن حق مكتسب إلا حيث يوجد تصرف قانوني إداري صدر وفقاً للقانون يخص مركزاً معيناً متعلقاً بحالة فردية، وذلك لا ينسجم مع الطبيعة المذكورة للقرارات التنظيمية. وهذا ما أقره مجلس الدولة الفرنسي (حكمه الصادر بتاريخ 4/3/1977 في قضية Ministre de l’Equipement المنشور في مجلة A.J.D.A سنة 1977 ص213). ومن هذا المنطلق ذاته فقد اقترح جانب من الفقه الفرنسي معياراً للتفرقة بين القرار التنظيمي والقرار الفردي بحسبان أن ذلك من معضلات القانون الإداري، على أساس أن القرار الذي ينتج حقاً مكتسباً هو قرار فردي، أما القرار الذي لا ينتج مثل هذا الحق فهو القرار التنظيمي.

ولكن هل تعد جميع القرارات الفردية منتجة لحقوق مكتسبة؟

لقد فرق بعض الفقه الفرنسي بين القرارات ذات الأفضلية Les actes favorables والقرارات غير ذات الأفضلية Les actes défavorables وعد القرارات الفردية التي تنتج الحقوق المكتسبة هي القرارات ذات الأفضلية، على عكس القرارات غير ذات الأفضلية والتي تعد القرارات الصادرة بفرض الجزاءات مثالاً عليها. وقد انتقدت هذه التفرقة لأن القرارات غير ذات الأفضلية يمكن أن ترتب حقاً مكتسباً للغير، الذي لم يخاطَب بالقرار، وذلك كالقرار الصادر بهدم مخالفة بناء أضرت بالبناء المجاور، فهو لا ينتج حقاً مكتسباً لمن وجه إليه، ولكنه يعطي حقاً مكتسباً لهذا الجوار.

ويفرق بعض الفقه الفرنسي أيضاً بين القرارات المتعلقة بالعمل المرفقي L’acte de prestation والقرارات المتعلقة بالبوليس L’acte de police على أساس أن النوع الأول هو الذي ينتج الحقوق المكتسبة دون النوع الثاني، إلا أن القضاء الإداري الفرنسي قد خالف هذه النظرة حين رأى أن القرارات المتعلقة بالتراخيص تنتج حقوقاً مكتسبة، مع أنها من قرارات الضبط الإداري (راجع مثلاً حكمه الصادر بتاريخ 21/3/1987 في قضية Ministre de la santé ، المجموعة، ص498).

وفرق الفقه الفرنسي أيضاً بين القرارات الكاشفة والقرارات المنشئة، ورأى أن القرارات المنشئة هي التي تنتج حقوقاً مكتسبة أما القرارات الكاشفة فلا تقوم بمثل هذه الوظيفة.

على كل حال فإن نتيجة هذا الاختلاف في تحديد القرارات الفردية المنتجة لحقوق مكتسبة، هي عدم وجود معيار إيجابي لتحديد القرارات المنتجة لحقوق مكتسبة. وإن تتبع أحكام القضاء الإداري الفرنسي تدفع إلى الاستنتاج بأنه قد تبنى معياراً سلبياً في بيان القرارات الفردية التي تنتج حقوقاً مكتسبة، إذ حدد على سبيل الحصر القرارات التي لا تنتج هذه الحقوق، وهي القرارات السلبية Les décisions négatives والقرارات المتلازمة مع تحفظات Les décisions assorties de réserves أو الموقوفة على شرط، والقرارات المتخذة بناء على غش أو تدليس من وجهت إليه، وهذه التي تكون بلا قيمة قانونية بحكم انعدامها (تقرير المفوض J.Fournier على حكم مجلس الدولة الفرنسي الصادر في 3/3/1967 في قضية Ministre de la construction المنشور في مجلة A.J.D.A لسنة 1967، ص 528). وهذا يعني أن القرار إذا كان غير مشروع فإنه يمكن أن ينتج حقاً مكتسباً ضمن شروط مرور المدة الزمنية اللازمة لحصانة القرار، وحسن نية المستفيد من القرار، ومراعاة مقتضيات المصلحة العامة.

رابعاً- الفرق بين الحق المكتسب الإداري والحق المكتسب الدستوري:

هناك اختلاف في فكرة الحق المكتسب بين القانون الإداري والدستوري، وذلك على المستويين الشكلي والموضوعي، فعلى المستوى الشكلي، يلاحظ أن تطبيق القاعدة الدستورية على مرِّ الزمن يخضع إلى تنظيم أكثر تعقيداً من التصرفات القانونية الإدارية المنتجة للحق المكتسب، ويثير اختصاص أجهزة تسلسلية عليا وأعلى من الأجهزة الإدارية التي تبرم التصرفات القانونية المنتجة للحقوق المكتسبة.

أما على المستوى الموضوعي: فإن القاعدة الدستورية تتعلق بتأسيس النظام القانوني بوجه عام، وتتعلق بحماية الحقوق والحريات، ومن ثم فإن تعديلها وإلغاءها من شأنه أن يسبب تحولاً أساسياً على المستوى القانوني، فالقاعدة الدستورية تخضع لتسلسل قواعد النظام القانوني في الدولة، ومن ثم فإن تعديلها سوف يترافق مادياً مع ممارسة سياسية ناجمة عن حراك على مستوى قوى الدولة، وهذا يعني في النهاية أن مشكلة الحقوق المكتسبة تطرح على أساس الحدود بين النظام القانوني والنظام السياسي، أما في مجال القانون الإداري فإن تعديل التصرفات القانونية لا يغير شيئاً على المستوى المؤسسي إنما على المستوى الفردي، فإلغاء الحقوق على المستوى الدستوري يكون ذا مفاعيل إزاء كل المنتفعين من هذا الحق، لأن المساس بالحقوق المكتسبة الدستورية يعادل وجود أو عدم وجود حقوق ضمن النظام القانوني، وعلى العكس فإن المساس بالحقوق المكتسبة في القانون الإداري لا ينصب على وجودها ذاته، ولكن على طريقة محددة لممارستها، أي على مركز قانوني ملموس للأشخاص ذوي العلاقة، وذلك بحكم استمرار الحق موجوداً في إطار القاعدة القانونية.

خامساً- تطبيقات الحق المكتسب في قضاء مجلس الدولة السوري:

لقد استقرت المحكمة الإدارية العليا على مبدأ حماية الحقوق المكتسبة الناجمة عن القرارات الإدارية الفردية، إذ قررت المحكمة ذاتها في الكثير من أحكامها أنه لا يجوز إلغاء أو المساس بالقرارات الإدارية التي تولد حقاً، وذلك استناداً إلى مبدأ استقرار المعاملات. (عليا، القرار رقم 269 في الطعن 242 لسنة 1988، مجموعة المبادئ لسنة 1988، ص49). لذلك فقد أقرت المحكمة نفسها في الكثير من أحكامها بعدم جواز سحب القرار الذي يصدر سليماً بعد انقضاء المدة المحددة في القانون لسحبه (مدة الستين يوماً حسب المادة 22 من قانون مجلس الدولة)، وأنه ليس من حق الإدارة أن تمس المركز القانوني الذي تحدد بمقتضاه. (مثلاً: قرارها رقم 29 لسنة 1964 مجموعة الأحكام من سنة 1960 إلى سنة 1964 ص233). وتطبيقاً لذلك فقد قضت المحكمة بأنه: (يمتنع على الإدارة بعد أن تحصن قرارها بالترخيص ونشأ لأصحاب الترخيص حق مكتسب ومركز قانوني ثابت أن تعود لتعديل قرارها السابق خلافاً لما كانت قد قررته عند الترخيص، قرارها رقم 181 في الطعن 167 لسنة 1986، مجموعة المبادئ لسنة 1986، ص 128). كما أن المحكمة الإدارية العليا اتخذت موقفاً شبيهاً بموقف مجلس الدولة الفرنسي، حين أسبغ سمة أخلاقية على اكتساب الحقوق المكتسبة، بحيث لا ينتج القرار الفردي حقاً مكتسباً إذا اتخذ بناء على غش أو تدليس، مما لا يحجب إمكانية سحبه في أي وقت بحكم عدم تحصنه بمرور الميعاد القانوني المنصوص عليه في المادة 22 من قانون مجلس الدولة. (مثلاً: قرارها رقم 445 في الطعن 485 لسنة 1976، المجموعة لسنة 1976، ص256).

إلا أنه على الرغم من تسليم القضاء الإداري السوري بنظرية الحقوق المكتسبة الناجمة عن قرارات إدارية فردية، إلا أن المحكمة الإدارية العليا تمسكت بتفرقة أضعفت نظرية الحقوق المكتسبة إلى حد كبير في العلاقات القانونية الإدارية، إذ فرقت بين القرارات المبنية على سلطة مقيدة وتلك المبنية على سلطة تقديرية، وقررت أن القرارات المبنية على سلطة تقديرية هي فقط التي تنتج حقوقاً مكتسبة، دون تلك المبنية على سلطة مقيدة، وقد عللت المحكمة الإدارية العليا مسلكها هذا بالقول: إن القرارات الفردية التي تصدرها الإدارة بالاستناد إلى سلطتها المقيدة لا تكسب حقاً ولا تولد مركزاً قانونياً إلا إذا كانت منطبقة على النصوص القانونية النافذة (مثلاً: قرارها رقم 273 في الطعن 735 لسنة 1997، مجموعة الأستاذ مصباح المهايني، أحكام المحكمة الإدارية العليا في أربعين عاماً، الجزء الثالث، مكتبة النوري، دمشق، 2009، ص587)، ورتبت المحكمة على هذه التفرقة نتيجة بالغة الخطورة وهي إمكان تصحيح أو سحب القرارات الإدارية المبنية على سلطة مقيدة في أي وقت، مع كل ما يعنيه ذلك من إهدار للحقوق المكتسبة، ولاسيما أن المحكمة لم تضع معياراً واضحاً للتفرقة بين نوعي القرارات، مما قد يترك المجال للتحكم والتناقض في تكييف القرارات، إذ تكون القرارات ذاتها تقديرية في بعض الحالات ومن ثم منتجة للحقوق المكتسبة ومقيدة في حالات أخرى وغير منتجة للحقوق المكتسبة (مثلاً: عليا، القرار رقم 416 في الطعن 134 لسنة 1984، مجموعة المبادئ لسنة 1984، ص114، وقرارها رقم 322 في الطعن 184 لسنة 1989، مجموعة المبادئ لسنة 1989، ص492، وقرارها رقم 994 في الطعن 3271، لسنة 1990، المجموعة لسنة 1990، ص824).

- C. YANNAKOPOULOS, La notion de droits acquis en droit administratif français, (L.G.D.J, Paris,1997).

- P. AUVRET, La notion de droit acquis en droit administratif français, (R.D.P, -1985).

- L. TALLINEAU, Les actes particuliers non créateurs de droits - essai critique de la théorie des droits acquis, Thèse (Poitiers 1972).

- P. LEMIRE, La stabilité des situations juridiques, (R.D.P,1980).

- B. PACTEAU, La sécurité juridique, un principe qui nous manque, (A.J.D.A, 1996).